一、引言

国家发改委《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》将“加快培育新生中小城市”作为新型城镇化背景下提高城市群建设质量的重大战略举措,中小城市的培育和发展仍是现行城镇化发展的主体内容。中小城市的培育和发展关键要找到适合其发展的逻辑创新路径。

21世纪以来，国家逐渐加强了生态环境工程投入与经济制裁。2007年的国家环境保护“十一五”规划中规定，全国环保投资约占同期国内生产总值的1.35℅,可征收排污费750亿元。到了2011年的国家环境保护“十二五”规划，光八项重项工程，就拟投资1.5万亿元。在各类先进人物的推举中，也出现了环保英雄孟祥民这样的新型领域典型。民众对环境保护的关注与日俱增，从限塑令的施行到电动车锂离子电池的使用，再到因活熊取胆抵制归真堂上市的举措，可见出在当代社会民众中发挥生态美学的空间与力度越来越大。

通过上述步骤可计算各指标及子指标的权重，汇总、排序得到中国企业国际化绩效评价指标体系，如表2、表3、表4所示。

“十三五”规划明确提出通过赋予特大镇部分县级管理权限的途径来促进特大镇城市功能的发挥。国务院《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》强调推进新型城镇化发展需要加快培育中小城市、拓展特大镇功能和推动行政管理体制改革。其中强调赋予镇区人口十万以上的特大镇部分县级管理权限,允许其按照相同规模的城市市政设施标准进行建设是新生小城市培育发展的重要逻辑创新路径。2017年《政府工作报告》明确提出,要支持中小城市和特色小城镇发展,推动一批具备条件的县和特大镇有序设市,发挥城市群辐射带动作用。山东省依据国家中小城市培育宏观政策导向和自身省域特情,积极实施“镇转城”的发展路径,即“新生小城市”建设,将D镇、S镇等10个经济、人口、基础设施、产业聚集等条件具备的镇转型发展为现代型“新生小城市”。

“新生小城市”是在县域范围内依托经济发达镇或中心城镇发展提升而来的一种新型城镇化形态,是乡镇发展的“升级版”。镇域范围内“新生小城市”的生成及发展必然引起乡镇政府所对应职能的调整和完善,进而带动相应的管理体制的重新构建和发展。山东省《关于设立新的中小城市的试点方案》中提出,培育新生中小城市更重要的是要探索城市的新型管理模式,既找到具体设市的路径、模式,还要不断提高行政效率,控制行政成本,探索出“小政府、大服务”的新型管理模式。其中D镇、S镇在“镇转城”发展过程中行政管理体制改革具有典型性,本文通过对两个镇的个案研究,探索新生小城市管理体制改革的基本规律。

二、“新生小城市”行政管理体制改革实践

D镇概况。D镇目前为全国经济发达镇行政管理体制改革试点镇、全省新型城镇化综合试点镇,先后荣获全国先进基层党组织、全国小城镇建设示范镇、全国重点镇等四十多项国家和省部级荣誉。[2] 2016年底,D镇被评为省级“新生小城市”试点镇,其立足现代化小城市目标定位,积极推进“强镇扩权”改革,主要解决“镇转城”行政管理体制中所亟需解决的矛盾和问题,积极探索行政管理体制改革的新途径,新思路,促使乡镇向“宜居宜业”型的小城市转型。

S镇政府筹资渠道单一,融资机制不健全。目前“新生小城市”试点建设布局规划的资金仍然以政府为主,乡镇政府现缺乏有效社会投资吸引机制,财政资金远远不能满足当前各类基础设施需求,建设资金严重短缺。

1.“强镇扩权”改革----- D镇模式

条件具备的“建制镇”转变为“新生小城市”作为基层城镇化发展的重要路径创新,不仅仅是简单名称的替代,更深层意义内涵为体制机制的改革与创新。“实现从中心镇向小城市的转变,原有相对滞后的乡镇行政管理体制、财权事权不匹配的财政体制和供需矛盾突出的资源要素保障机制已成为绊脚石。”[1]山东省D镇、S镇在“新生小城市”转型发展过程中行政管理体制改革成效显著,具有典型借鉴意义。

尽管乡镇行政管理体制已取得改革和突破,但是“新生小城市”发展所需的应然体制与当前行政管理体制的实然状况还存在较大差距。新生小城市建设和管理问题主要表现为乡镇政府权责不一致、发展要素保障不强、行政人员编制不科学等多个方面,进而导致乡镇政府在对“新生小城市”进行建设和管理时显得“有心无力”。

青樱跪在前头，立时膝行上前，跟着扶住晕过去的富察氏。高晞月也跟着上来，惶急道：“主子娘娘跪了一夜，怕是累着了。快去通报皇上和太后。”

总而言之,“新生小城市”管理体制改革问题及原因是多方面的。一方面我国“等级制约”体制的理念根深蒂固。在“等级制约”观念影响下,使得我国人、地、钱等优质资源要素集中于上级城市,而流向乡镇或小城市较少。另一方面主要为“法律制约”。现行法律并没有对“新生小城市”（镇级市）作出明确的行政等级定位,其所承接的县级“行政权力”也缺乏必要的法律支持,乡镇行政执行力相对薄弱。再者,“新生小城市”管理体制改革关键在于县乡行政权力的重构,继而引发的是县乡利益的重新调整,在既有的“县强乡弱”行政利益格局下,进行“新生小城市”管理体制改革必定困难重重。

2.“简政强镇”改革-----S镇模式

S镇概况。莱州市S镇位于山东省东北部、渤海莱州湾之滨,烟、潍、青三市交界处,区位优势明显,交通路网发达,镇域总面积140平方公里,辖116个行政村,常住人口15万人,城镇化率70.5%,是全国重点镇、山东省中心镇、省特色产业镇、省新型城镇化综合试点镇。自“新生小城市”试点工作开展以来,S镇积极促进行政管理体制改革,完善城市管理功能,致力于基层城镇化创新发展。“简政放权是激发经济发达镇跨越发展的核心动力,管理创新是推进基层政府提速增效的内生活力。”[3]“按照城市设置和简化行政机构联动原则,探索新设市城市的行政管理模式,合理增设城市建制,优化行政层级和行政区划设置,提高行政效能,降低行政成本。”[4]

S镇“新生小城市”管理体制改革举措。第一,提升和优化行政人员编制。S镇现设置党政工作机构6个、事业机构6个,核定政府工作人员行政编制65名,工勤编制7名,事业编制60名。其中党委书记、镇长按副县级配备,党委副书记、纪委书记、人大专职副主席按正科级配备。党政工作机构主要负责人由镇领导班子成员兼任,同时配备1名专职副主任（副科级）;各事业机构规格均明确为副科级。第二,改革行政机构,创新管理模式。S镇按照“集中办理、一厅服务、限时办结”的运行模式,建立乡镇党群服务大厅设立了11个“一线窗口”,为基层群众提供11大项、62小项便民服务;建成农村社区服务中心26处,推进政府公共服务向社区延伸。2017年,该镇结合全市综合行政执法体制改革工作,经烟台市政府办公室批准,设立莱州市综合行政执法局S分局,为市综合行政执法局派出机构,与S镇综合行政执法办公室联合办公,行使市综合行政执法局下放的相关行政执法职权。第三,推进乡镇行政管理“权限”改革。“新生小城市”试点启动以来,莱州市直部门采取委托、授权和设置派驻机构等方式,下放管理权限56项,涉及住建、发改、国土、公安等多个方面。截至目前,该镇已编制完成了镇级权力清单、责任清单及公共服务清单,明确权责关系。其中权力清单120项,责任清单49项,公共服务事项141项,建立事中事后监管制度20项。

三、“新生小城市”行政管理体制问题分析

“新生小城市”管理体制改革采取三项重大举措。第一,调整政府权限。2012年D镇依法按照“权责一致、依法下放、能放即放”的原则,运用委托、授权等方式,有序承接产业发展、规划建设、环境保护、安全生产、市场监管、社会治安、民生事业以及项目审批等县级管理权限。截至到目前,D镇已经分两批稳妥有序地承接推动“新生小城市”建设和发展的108项县级管理权限,涉及发展改革、商贸财税、科技信息、建设城管、国土资源、水利、交通、公安等多个领域。

1.事权下放不彻底

我国是典型的“等级制约”型城市管理体制,即上级大城市或特大城市政府管理下级城镇政府。中央编办推行的“强镇扩权”改革是我国基层管理体制构建做出的重大战略举措,设想和初衷虽好,但在实际权力下放及实施过程中却很不彻底。D镇受自身能力的限制,从而承接县级行政权限力度有限。发展改革、科技信息、安全生产、环境保护等多个方面的权限并没有“实质”下放,对该镇推进“新生小城市”稳定健康发展制约较大。S镇虽经过省级“强镇扩权”改革试点,但实质性“权限”承接较少。审批、收费等实质性的权限往往不会主动下放,下放的多是前置性的工作,注重追求权限的数量,却忽视了权限的实用性。

2.发展要素保障机制不健全

土地要素制约明显。土地是新型城镇化发展的关键要素,土地指标是乡镇发展的重要支撑。近年来,由于我国城市管理体制受“等级制约”的影响,土地指标大多都留给了上级中心城市,上级下达的土地计划资源容易被上级城市截流,乡镇、中小城市的发展机会大大受限。D镇在推进“新生小城市”发展过程中特别受到“土地指标”的限制,现已出现土地供需矛盾的问题,进而导致“新生小城市”发展工业用地、建设用地审批难,招商引资项目落地难,建设项目“一书两证”办理难等相关难题。

第二,财力支撑不足。财政上缴政策是“等级制约”型城市管理体制的重要表现。我国省级政府以下实行财政包干制或者上缴体制,下级政府主要收入的一大部分要上缴给上级政府,一部分用于区域内的转移支付或者是搞中心城市的建设。D镇每年税收收入达16亿元,而仅仅留成2亿元左右,大部分税收收入被“上缴”,乡镇财政留成资金少是“新生小城市”推进建设的短板。

诊断与纳排标准 纳入标准：（1）使用含替诺福韦的方案治疗后出现肾损伤；（2）符合药物不良反应关联性评价。排除标准：（1）糖尿病肾病、人类免疫缺陷病毒 （HIV）相关性肾病和高血压肾病人群；（2）其他药物导致的肾损伤。

3.行政人员编制管理不科学

专家型行政人员短缺。目前,我国紧缺懂城市、会管理的专家型干部,尤其是县级及以下的城镇专家型干部更是寥若晨星,尚未从根本上形成专家型干部扎根基层的长效机制。S镇推进“新生小城市”顺利建设亟需在公共安全、公共卫生、城乡规划等多方面招揽各类专业人才,同时需要大量专业技术人员承接实施业务性、政策性强的下放权限。尽管上级给予了一定机构编制方面的倾斜,但与实际需求还有很大差距,导致乡镇政府“一人多岗、身兼数职”成为常态。D镇目前推动“新生小城市”建设和管理的主体单位----- 建设规划局现仅仅有十多人,而且工作人员专业背景、技能经验大多与城镇建设无明显相关性。

4.执法权限受法律制约

行政权力是行政部门开展管理和服务的重要保障。乡镇作为我国最基层的行政机关组织,其承担的行政职能更多具有执行性,其拥有的政策制定和执法权则相当有限。在S镇,城镇管理执法权就显得力不从心。随着试点镇建设持续推进,其城镇规模不断扩张,在市政规划、园林绿化、环卫保洁、水电管网等方面的管理和执法问题日益突出。在现有行政体制模式制约和法律规定下,镇级政府没有相应的执法资格和依据,导致在管理执法过程中束手束脚、有心无力,造成管理“缺位”。

第二,规范行政机构设置。D镇按照精简、统一、效能的原则,实施“镇区一体”管理模式,综合设置镇、经济开发区党政工作机构和事业单位。目前,D镇共设置了党政办公室、党群工作办公室、经济发展局、财政局、建设规划局、环境保护和安全生产监督管理局、社会管理综合治理办公室7个党政工作机构和农业综合服务中心、便民服务中心、综合执法办公室、D经济开发区物流园管理办公室4个事业单位（不含教育、卫生）。D镇通过重新构建城市管理行政机构,整合配置管理资源,形成责权清晰的管理理念,有利于城市管理职能的发挥,更好地为城镇化发展服务。

OWL-S(Ontology Web Language for Services)是Web服务的本体语言，基于Web服务和语义Web，其中Web语义就包括RDF和OWL，OWL-S包括3个组件：ServiceProfile负责描述服务的功能，供服务代理选择调用；ServiceModel负责描述服务的具体实现，也就是功能实现部分；ServiceGrounding负责描述如何访问服务。在语义网的支持下，通过OWL-S可以使服务实现智能化。

第三,优化财税体制改革。D镇在推进“新生小城市”建设实践中,财税体制逐步改革。一是扩大乡镇理财自主权。自2012起5年内,以2011年D镇财政上缴额度为基数,在D镇境内实现的县级以下税收超收部分由镇财政全额留成。与此同时,近年来镇辖区内收取的土地出让金净收益、城市基础设施配套费、耕地占用税属县及县以下部分全额返还镇级财政。

四、“新生小城市”管理体制优化及重构

2015年第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,规定了当前我国地方行政管理体制。在现有法律规定的背景下,如何优化和调整乡镇“行政管理体制”,更好地推动基层城镇化发展,需要学界深入的研究。结合国内外城市管理经验以及“新生小城市”发展的实际,提出如下建议:

5 计量单位 一律采用法定计量单位。如长度用km(公里)、m(米)、cm(厘米)、mm(毫米)、μm(微米)，不再用公尺、丈、尺、寸；重量用t(吨)、kg(千克、公斤)、g(克)、mg(毫克)；面积用km2(千米2、公里2)、hm2(公顷)、m2(米2)、cm2(厘米2)、mm2(毫米2)，不再用丈2、尺2，亩一律换算成公顷；体积用m3(米3)、cm3(厘米3)、mm3(毫米3)；容量用L(升)、mL(毫升)；时间用d(天)、h(时)、min(分)、s(秒)。

1.探索建立“城市职业经理”管理制度

城镇职业经理人制度是美国中小城市现行城市管理的主要运行模式,借鉴美国城市管理经验,“新生小城市”管理应当从市场上聘任懂城市、会管理的职业专家,让城镇职业经理人成为城市运营管理的主体,并赋予其行政管理权责的制度,发挥其明显的优越性。将行政治理权授权给受过专门训练、富有经验的专家之手,引入市场竞争机制,可以更好地认识、尊重、顺应城市规律,提高城镇治理的科学水平,克服传统层级式官僚体制所造成的低效率、高成本运作弊端,提升管理的效率。

2.建立“县辖省管”运行机制

“新生小城市”建设是县域城镇化的重要载体,发挥基层城镇体系的“增长极”作用。因此其发展和县域发展紧密相关,不应调整其县辖“行政区划”。另一方面,为了减轻“等级制约”理念的影响,可以实施扁平化的“管理模式”,减少行政层级的制约影响。对于“新生小城市”所需要的发展要素如土地指标、财政支持、人员编制,省政府可以单列计划,减少行政层级制约和对要素资源的截留。

3.深化“新生小城市”机构改革

“强镇扩权”实行城市化管理,绝不是大幅度设置行政机构,大规模增加行政人员。“新生小城市”管理应顺应国家“大部制”改革的实践,以提高管理效能为原则,建立精简高效的管理体制。当然,实践中确实需要增加的部门应当认真研究,予以确定。

4.提高公众参与度,构建“小政府,大社会”的治理模式

适应市场化、社会化、信息化、民主化发展的社会态势,改变政府包揽所有城市治理的传统模式,创造各种有效治理模式。“新生小城市”是基层社会,要探索发挥自治治理的新模式,让市场、公众、社会组织等依法进行自我管理,逐步形成“小政府、大社会”的治理结构。要大力培养社会力量,严格依法规范其行为。在基层建立“小政府、大社会”的管理体制,能够强化党和政府的领导力,降低行政成本,提高行政效能。

“新生小城市”是我国城市化的新事物,是由条件具备的“镇”转型升级培育的新型城市,是我国新型城镇化的一种路径选择,在此有大量问题需要研究。本文对其行政管理体制改革进行了探讨和分析,但深感研究的力度深度还很不够。本文的研究希望引起学界的广泛探讨,为“新生小城市”这棵正在生长的幼苗施加更多的知识肥力。

参考文献:

[1]陈周宁.培育小城市:乡镇行政体制改革的浙江试验[J].行政管理改革,2012,（4）:48-50.

[2]D镇人民政府.科学定位 统筹协调 打造宜居宜业的现代化小城市[R].2017,8,22.

[3]王占益.经济发达镇扩权改革推动镇域发展研究[J].经济管理 ,2016,（10）:79-84.

[4]中国政务舆情检测中心.镇改市,怎么改,改什么[J].领导决策信息,2014,（9）.